PATRIK ENGELLAU: Grundprinciper

Med jämna mellanrum, år efter år, får medborgarna veta att deras skattefinansierade statliga och kommunala serviceproducerande organisationer som lever på politikernas budgetanslag, till exempel landstingsregionernas sjukhus, blir allt mindre effektiva eftersom apparaterna själva sväller upp av tilltagande byråkrati när de får mer pengar. Den 16 januari har Svenska Dagbladet upptäckt ett nytt exempel på denna järnlag: ”Trots personalbrist – byråkratin ökar i vården. Två av tre nyanställningar i Region Stockholm är administratörer, handläggare eller chefer”.

Underligt nog är det nästan ingen som tycks begripa den här allestädes närvarande mekanismen. Bristen på förståelse kan bero på att folk har svårt att ta till sig att anslagsfinansierade organisationer är omsättningsmaximerande. Att denna insikt har så svårt att tränga igenom är märkvärdigt eftersom knappt någon har problem med att privata företag är vinstmaximerande. De drivs inte av välgörenhet utan av ägarnas vilja att tjäna pengar. Anslagsfinansierade organisationer sysslar inte med att få ihop ett ekonomiskt överskott vid årets slut ty om de fick det så skulle politikerna skära ned deras budget eftersom de uppenbarligen klarade sig på mindre pengar. Att skaffa sig ett överskott är ett misstag som en myndighetschef bara gör en gång i livet.

Anslagsfinansierade organisationer maximerar i stället omsättningen eftersom mer pengar till apparaten som helhet medför nya utvecklingsmöjligheter för dem som jobbar där, konferenser, kanske högre löner, internutbildning, snyggare kontor, fler chefspersoner med fler underställda medarbetare, chanserna är oändliga.

Lika lite som anställda i privata företag bara ser profit när de städar lokalerna eller transporterar varor så är offentligt anställda så egensinnigt cyniska att de bara tänker på att använda anslagen för sin egen bekvämlighet. Ändå förstår de instinktivt vad som är bra för dem utan att det någonsin behöver diskuteras. Man skulle behöva forska kring den neuropsykiatriska process varigenom organisationens överlevnadsinstinkter tränger in i de anställdas hjärnor. Men tills vidare räcker det med att konstatera att omsättningsmaximering är en ledande princip för alla framgångsrika anslagsfinansierade organ.

Förutsättningen för att organisationen ska kunna beveka de anslagsbeviljande politikerna att öka anslagen är att organisationen kan övertyga politikerna att den måste ha större anslag för att klara av sitt jobb. Det många metoder att åstadkomma detta. Den överlägset mest framgångsrika är att peka på otillfredsställda behov, kort sagt en kö.

Detta kan förklaras med hjälp av ovanstående skiss. De fem figurerna längst ned är medborgarna tillika skattebetalarna och patienterna på exempelvis Sahlgrenska sjukhuset. Deras skatter hissas upp till politikerna i rektangeln som bestämmer över den hierarkiska triangeln som representerar Sahlgrenska sjukhuset. Sjukhuset ska förvandla skattepengarna till sjukvård. Sjukvårdsproduktionen representeras av pilarna riktade mot medborgarna.

Sjukhuset har tre nivåer. De två översta består av administratörer, handläggare och chefer. Den understa består av dem som producerar vården, till exempel läkare och undersköterskor.

Idealtillståndet för en anslagsfinansierad verksamhet, Sahlgrenska sjukhuset i det här fallet, är att medborgarna tillika patienterna är missnöjda med vården på grund av köer eller möjligen av någon annan missnöjesanledning ty om medborgarna är missnöjda klagar de hos sina politiker som styr över sjukhuset. Denna klagan representeras i skissen av pilen ”SKRIIK!”. Om skriken är högljudda nog grips politikerna av panik, höjer skatterna eller lånar pengar och häller ökade anslag över sjukhuset.

Men sjukhuset kan för sin långsiktiga nytta inte helt och hållet använda pengarna för att jobba bort köerna ty då skulle sjukhuset inte ha några otillfredsställda behov att peka på vid nästa års anslagsdiskussioner med politikerna. Av detta förstår man att de anslagsfinansierade organisationernas järnlag är att aldrig göra sitt jobb fullt ut hur mycket pengar de än får. Men det förstår varken medborgarna eller politikerna och därför får man ofta läsa förvånade och upprörda tidningsrubriker som citatet ovan från Svenska Dagbladet.

Så vad gör då sjukhuset med de extra anslag som absolut inte får användas till att beta av köerna? Lösningen blir att anställa mer folk på den första och andra hierarkiska nivån, alltså fler administratörer och byråkrater. Det är helt naturligt och inget som Svenska Dagbladet behöver oja sig över.

Modellen kan användas även för att förklara hur den anslagsfinansierade organisationen klarar nedskärningar. Antag att politikerna ett år skickar ned tio procent färre kronor till den hierarkiska apparaten. Då kommenterar folk på högsta nivån till varandra att ”hoppsan, det var mindre än förra året men det räcker till oss”. Så tar de samma summa som föregående år och skickar resten till nästa nivå. Den andra nivån reagerar på samma sätt vilket gör att hela anpassningen till den nya situationen måste göras på den tredje nivån bland dem som sköter den vård som medborgarna anser sig betala för. På det viset får den anslagsfinansierade apparaten igång skrikmaskinen och allt återgår till normaltillståndet efter ett tamt och ogenomtänkt försök av ivriga politiker att sätta stopp för byråkratin genom att dra ned organisationens anslag.

Detta resonemang, som är så enkelt att ett barn kan fatta, är resultatet av mina mer än tio år långa fältstudier bland anslagsfinansierade organisationer. Mina första rön publicerades 1980 men har på över tre decennier inte haft något som helst inflytande på dem som styr över Sveriges offentliga sektor. Det kan inte bero på ett de inte kan förstå – resonemanget är banalt nog för att även den svagaste hjärna ska begripa – utan det måste förklaras med att de inte vill höra och inte förstå. De är nämligen parter i målet och vill till varje pris undvika att skattebetalarna genomskådar systemet.

Patrik Engellau