PATRIK ENGELLAU: Byråkratins väsen

För de flesta av oss, tror jag i alla fall, framstår byråkratin som ett grått, trögt, inåtvänt, formalistiskt och ineffektivt väsen som i första hand bor i offentlig förvaltning men också frodas i stora privata företag. Jag har svårt att föreställa mig att folk i allmänhet skulle betygssätta byråkratin över fem på en tiogradig skala.

Den tyske sociologen Max Weber (en av mina husgudar, se bilden) som dog för hundra år sedan var den som först kartlade byråkratin och beskrev den som en egen organisationstyp med sina speciella karaktärsdrag. Weber hade naturligtvis inte, som en del tror, uppfunnit byråkratin. Den existerade redan i olika varianter på olika ställen i världen, i Sverige till exempel i den oxenstiernska ämbetsmannastaten. Weber hittade på vad han kallade en ”idealtyp”, en ren beskrivning av en ren byråkrati som möjligen inte fanns någonstans.

Men idealtypens komponenter kan man känna igen. Byråkratin är strikt meritokratisk och hierarkisk, tjänster tillsätts på formella meriter, alla anställda har tydliga befattningsbeskrivningar, det finns klara regler om hur problem ska lösas, kontakter ska ske tjänstevägen, det råder reglerad befordringsgång och de anställda har lönegradsplacerad ersättning. En sträng och enhetlig arbetsdisciplin upprätthålls. Order kommer uppifrån och befattningshavare har ingen rätt att fatta beslut som avviker från regelverket. Lägre befattningshavare har mycket begränsad behörighet.

I min egen forskning har jag kommit fram till att många byråkrater inte ens vill utnyttja de friheter de har att fatta egna beslut utan i stället håller sig väl innanför sin behörighets gränser, ett personlighetsdrag som jag betitlat som ”låg behörighetsexploateringskoefficient”. (Även motsatsen finns exempelvis i form av statsanställda miljöaktivister på länsstyrelserna som gör allt de kan för att rädda rödlistade arter men inget för att stödja jordägare och bönder i nöd.)

Weber menade att byråkratin, på gott och ont, var ett oemotståndligt maskineri eftersom den alltid lydde order och aldrig vek sig. Den polske sociologen Zygmunt Bauman har hävdat att Förintelsen var resultatet av att nazisterna släppt loss en obeveklig, opersonlig, starkt målinriktad byråkrati med uppgiften att eliminera oönskade befolkningselement.

När den idealtypiske byråkraten hamnar i en obekant belägenhet, det vill säga något nytt, möter han situationen med två intränade reaktioner: han studerar sin regelbok för att leta efter instruktioner och, om instruktioner saknas, begär vägledning av sin närmaste chef i enlighet med byråkratins hierarkiska natur. Sedan gör han ingenting i avvaktan på besked. Detta kan pågå under mycket lång tid ty om belägenheten verkligen är ny har chefen inget svar varför han går till sin chef som inte heller har något svar och så vidare till organisationens högsta topp.

Byråkratins motsats är den företagsamma entreprenören (som också fått sin välförtjänta hyllning av Weber). Företagaren använder sin handlingsfrihet, sitt sunda förnuft och sin medfödda driftighet för att hantera det uppkomna läget efter bästa personliga förmåga. Låt mig understryka att skillnaden mellan byråkratens och entreprenörens beteenden endast i begränsad utsträckning beror på medfödda anlag. Till stor del handlar det om kulturella olikheter. Den ene styrs av den byråkratiska kultur inom vilken han verkar och den andra drivs av överlevnadens eller marknadens morötter och piskor vilket också är en kultur.

Sverige är ett mycket byråkratiskt land vilket inte bara betyder att offentliga och privata byråkratier har ett starkt inflytande utan också att hela Sverige låter sig styras av byråkratiska instinkter när det oförutsedda inträffar. Coronapandemin erbjuder exempel. Många äldre har dött för att det saknats syrgas på äldreboendena och patienterna i stället från högre ort förskrivits morfin vilket snarare dödar än botar. De lägre nivåerna i den svenska vårdhierarkin bad högre nivåer om instruktioner så att det till slut kom centrala råd från Stockholm om morfinbehandling vilket i vissa fall säkert var adekvat behandling men tillämpat enligt den byråkratiska principen om strikt likabehandling ofta gav förödande resultat.

Om det i stället rått en entreprenörskultur inom äldreomsorgen så hade alla föreståndare själva köpt syrgasutrustning för några tusenlappar på internet. Några föreståndare hade gått först och sedan kunde de långsammare föreståndarna följa efter de föregångare som visat vägen. Med detta vill jag säga att den jämförelsevis höga dödligheten inom svensk äldreomsorg är ett kulturellt snarare än ett medicinskt problem. Trots detta kommer det säkert, när alla haveriutredningar är klara, att sluta med än mer centralisering och byråkratstyre.

Så marinerat är Sverige i det byråkratiska tänkandet att svensk politik gör en dygd av att följa byråkratins uppfattningar. Sedan covidpandemin bröt ut har den svenska regeringen ständigt upprepat mantrat att ”vi följer experternas rekommendationer”. I själva verket har experterna, om man därmed med menar epidemiologer och andra läkare, aldrig haft någon enhetlig uppfattning. Det har däremot den byråkratiska vårdapparaten exemplifierad av exempelvis Socialstyrelsen (vars prioriteringsregler innebär att man vid resursbrist ska begränsa vården för personer med lägre överlevnadschanser) och Folkhälsomyndigheten. Det följer av byråkratins hierarkiska uppbyggnad att den skaffar sig en enhetlig uppfattning. Med en högsta chef kan apparaten bara ha en gällande uppfattning.

På liknande vis skriver kriminalpolitiska talespersoner från tre partier – m, kd och l – en debattartikel i Dagens Nyheter där de föreslår åtta åtgärder som de hävdar är samma som rikspolischefen nyligen föreslagit: ”Åtgärderna matchar de förslag som rikspolischefen har lagt fram”. Politikerna menar att expertisen kring kriminaliteten finns inom polisbyråkratin och att landets ledare därför bör göra som polisen säger.

Såklart att förändringsförslag inte behöver vara dåliga bara för att de kommer från den byråkratiska apparat som ska förändras men det oroväckande, åtminstone för mig, är att politikerna själva är sådana byråkrater att de upprätthåller illusionen att alla byråkrater alltid är lojala och plikttrogna ämbetsmän i avsaknad av egna intressen som ofta hotar att förvanska resultatet av deras insatser.

Ett flagrant exempel är när Bildt-regeringen i början av nittiotalet började ge universiteten betalt efter antalet examinationer. Syftet var att professorerna och studenterna skulle jobba mer men det självklara resultatet blev att kunskapskraven sänktes och betygsinflation satte in.

Ett av mina stora bidrag till sociologin är observationen att anslagsfinansierade organisationer är omsättningsmaximerande. De kan hitta på nästan vad som helst för att få ökade anslag. Man skulle önska att vårt lands anslagsfördelande politiska ledare höll detta i bakhuvudet när de styr landet. Politiskt ledarskap är inte alltid att göra det som byråkratin önskar sig. Det finns också en nettoskattebetalande medelklass, som finansierar hela ruljangsen, som borde få säga sitt.

Patrik Engellau