Principal-agentteorin – nyckeln till många politiska frågor

Nils Lundgren

Nils Lundgren

Patrik Engellau (PE) skriver ofta på denna blogg om något han kallar ”det välfärdsindustriella komplexet”. I ett blogginlägg häromdagen tar han upp begreppet och utbrister mot bakgrund av offentliga sektorns enorma storlek: ”så himla enfaldigt av oss att inte bromsa när välfärden blivit en födkrok och geschäft”. Vad PE menar är att våra politiker och tjänstemännen i välfärdssektorn har ett egenintresse av att ”deras” sektor växer. Det ger makt, fler tjänster, fler chefs- och styrelseposter osv.

Är detta motbjudande konspirationsteorier eller åtminstone djupt orättvisa anklagelser mot idealistiska politiker och hårt arbetande tjänstemän i välfärdssektorn? Eller ligger det något i det? Tja, enligt modern forskning i nationalekonomi och institutionell teori ligger det faktiskt något i det. Det är fråga om den s k principal-agentteorin. Huvudman-utförarteorin kan vara en översättning.

För 2 500 år styrdes stadsstaten Aten genom att dess röstberättigade medborgare samlades på agora på Akropolis, diskuterade statsfrågor och röstade genom handuppräckning. Sedan fick de nio arkonterna se till att besluten genomfördes.

Redan då var det svårt att samla alla röstberättigade på en plats. När vi står med miljoner röstberättigade och statliga och kommunala beslut skall fattas inte bara om enstaka frågor om försvar och rättsväsende utan om snart sagt allt, så blir den modellen omöjlig. Vi får i huvudsak satsa på representativ demokrati, där vi väljer politiker till en lagstiftande församling som (på statlig nivå) är riksdagen/parlamentet. Tanken är att dessa politiker deklarerar hur de vill lagstifta och sedan får de i allmänna val mandat av väljarna att rösta i enlighet med dessa åsikter i riksdagen. De förtroendevalda tillsätter en regering som skall verkställa de beslut som tas i riksdagen. Och för att verkställa dem rent praktiskt måste regeringen anställa oerhört många tjänstemän för att dels driva den offentliga sektorn, dels på olika sätt reglera den privata sektorns verksamheter så att allt går rätt till, dvs. enligt de politiska besluten.

Och jo, jo, jag vet. Detta lär vi oss alla i skolan. Men nu kommer vi till principal-agentteorin. Det finns nämligen två problem. Det första är att huvudmannens och utförarnas egenintressen normalt skiljer sig åt. Politiker kan som klass tänkas vilja ordna goda ekonomiska villkor för sig själva, tillskansa sig mera makt än de gått till val på, stifta lagar för att gynna vissa väljargrupper för att öka chanserna att bli omvalda. De kan stifta lagar som gynnar företag för att i gengäld få ekonomisk ersättning i någon form, mutor, lukrativa anställningar när man lämnat politiken osv. Notera att detta är vardagsmat i större delen av världen och att skandaler avslöjas då och då även i norra Västeuropa och i anglosaxiska länder i andra delar av världen.

Därtill kommer att offentliga tjänstemän har starkt intresse av att det anslås mer pengar till det de sysslar med och att det då finns risk att de kan genomdriva en expansion av sina utgiftsområden som väljarna (eller politikerna) inte skulle anse befogad om de kunde se den.

Där kommer det andra viktiga inslaget i principal-agentteorin in (i tillägg till att egenintresset skiljer sig mellan principal och agent). Det föreligger också asymmetrisk information. Agenten har i princip alltid bättre information om sitt område än principalen och det är därför svårt för den senare att avgöra om agenten handlar i principalens intresse, när de vill utvidga verksamheten till nya områden och hävdar att det behövs fler anställda och mer pengar.

Den principiella lösningen på problemet är i den representativa demokratin att principalen (väljarna) med hjälp av medierna ser om agenten (de förtroendevalda politikerna) följer de mandat de har fått och i fria demokratiska val byter ut de politiker som underkänns. Väljarna utkräver politiskt ansvar. Och politikerna i sin egenskap av principal antas ha insikt och överblick med hjälp av medierna och den fria debatten så att de kan kontrollera de anställda tjänstemännen.

Principal-agentproblemet finns naturligtvis inte bara i politiken utan i hela samhället. Principalen aktieägarna har problem med att få sin agent, dvs. bolagsstyrelserna, att handla i aktieägarnas intresse på grund av skiljaktiga egenintressen och asymmetrisk information. Och ännu mera uppmärksammade är problemen för bolagsstyrelsen som principal att kontrollera VD och andra i företagsledningen. Det hävdas allmänt att VD:ar får för mycket betalt och har orimligt generösa fallskärmar och pensionsvillkor.

Så där kan man hålla på. Alla arbetsgivare är principaler som skall försöka få sina agenter, det vill säga de anställda, att handla i enlighet med det ingångna anställningskontraktet. Man kan bygga upp noggranna kontrakt, man kan införa incitament som ackord och del i vinst osv. Fackföreningar, bostadsrättsföreningar och sportfiskeklubbar ställs också inför problemet.

Nog om detta. Jag vill bara presentera principal-agentteorins grunder och påminna om att den finns. Det rör sig om ett väletablerat forskningsområde sedan sjuttiotalet, där nobelpristagare i ekonomi har gjort viktiga bidrag.* Det vore mycket vunnet för demokrati, rättvisa och samhällsekonomisk effektivitet om journalister och beslutsfattare hade dess grunder klara för sig. Och det är viktigt att inse att agenterna (politiker, tjänstemän osv) inte ses som bedragare i denna teori. Det är fråga om kontraktsproblem på grund av skiljaktiga intressen och asymmetrisk information och det måste vi ha ögonen öppna för.

Patrik Engellau är därför inne på en viktig fråga, när han ifrågasätter om det är väljarna eller de offentliga tjänstemännen i välfärdssektorn som bestämmer denna sektors storlek. Själv har jag haft anledning att ställa samma fråga när det gäller Brysselmaskineriet. EU har bortåt 50 000 tjänstemän (beroende litet på hur man räknar) och jag fann under mina fem år i EU-parlamentet att dessa inte bara hade ett starkt egenintresse av att flytta den politiska makten till Bryssel och utan också mycket stor förmåga att göra det. Ju fler arbetsuppgifter, desto fler tjänstemän, desto fler institutioner och desto fler nya chefstjänster.

Därtill kommer givetvis att andelen med en stark politisk vilja att centralisera politisk makt till EU är högre bland dem som söker tjänster vid EU:s institutioner än bland EU-ländernas medborgare i övrigt. Det behöver inte vara bara egen vinning som styr. Det betyder dock inte att det är OK. Anställda EU-tjänstemän skall inte ha mer inflytande över maktfrågorna i Bryssel än andra medborgare. Jag rekommenderar en liten bok av den framstående tyske ekonomen Roland Vaubel som redovisar forskning på detta område: The European Institutions as an Interest Group – The Dynamics of Ever Closer Union (IEA 2009). Den debatterades, förståeligt nog, inte i Sverige när den kom, men kanske det är dags nu?

På samma sätt är det säkert så med tjänstemän i välfärdssektorn i Sverige. De flesta har sökt sig dit därför att de tror på grunderna för den svenska välfärdsstaten och vill arbeta för den. Därför vill många, kanske en stor majoritet, öka dess storlek inte bara för att de har ett egenintresse av det. Men det är likadant här. Tjänstemän i välfärdssektorn skall inte ha ett större inflytande över denna centrala politiska fråga än övriga medborgare.

Så hur vi ser till att principalen faktiskt styr agenten, det vill säga att medborgarna bestämmer över välfärdssektorns storlek, inte välfärdsetablissemanget. Genom transparens med synliga skatter, kunniga journalister som klarlägger och presenterar nya forskningsresultat, självständiga opinionsbildare och fri debatt. Konstigare är det inte. Men om vi har osynliga skatter, okunniga journalister, flockdjur som opinionsbildare och smala åsiktskorridorer blir det naturligtvis marigt. Men så illa är det väl inte?

*Vill man få en introduktion, kan man läsa fem sidor av nobelpristagaren Joseph Stiglitz i The New Palgrave: A Dictionary of Economics, ”Principal and agent”, v. 3, pp. 966–71 (1987).