Det korta och enkla svaret är: Inte mycket, sannolikt mer till skada än nytta! NPM, en global åkomma närmast att likna vid en pandemi, har bidragit till att samman med en parallell ideologisk feminiseringsprocess, förstöra den svenska offentliga verksamheten kommunalt, regionalt och statligt. Låt oss titta på saken i en tillbakablickande och kritisk analys.

NPM har under en 30-årsperiod varit dominerande organisations- och ledningsideologi för offentlig verksamhet, lekstuga med förslösande av skattebetalarnas pengar på ”managementkonsulter” och fluga för ”förändringsagenter” (de kallas så på NPM-konsulternas mumbo jumbo). Ideologi? Ja, ideologi är ett medvetet valt begrepp. Mer tro än vetande. Mer lösliga hugskott än empirisk grund. Ideologi är inte sanningssökande kunskap. Ideologi innebär skygglappar och ett ”falskt medvetande”. NPM har dessutom under samma period gått hand i hand med en feminisering av ledningsnivåer i offentlig verksamhet med synliga resultatet i exempelvis polismyndigheten som befinner sig på ett sluttande plan. En tillfällighet? Nej, det betingar varandra eftersom ingen av dem kräver systematisk meritokrati. I båda fallen krävs istället ideologisk övertygelse och brist på vidsyn.

Jag har sett det hända under min aktiva karriär i både i statlig och kommunal verksamhet. Under min tid, 1980-tal, som revisionsdirektör på Riksrevisionsverket (RRV), under en självständigt lysande GD G. Rune Berggren, var cheferna erfarna män. Jag kom på RRV att arbeta utvecklingsmässigt med nya organisationsformer i statsapparaten och resultatanalys i olika statliga verksamheter. När jag senare avslutade min yrkeskarriär som näringslivsdirektör i en av våra större kommuner ingick jag i kommunens ledningsgrupp. Där var jag periodvis ensam man. Det var i olika avseenden en intressant men också lärorik erfarenhet. Jag valde att fokusera min uppgift att marknadsföra kommunen som etableringsort mot de stora företagens koncernledningar.

Några av programmen för effektivisering (”more bang for the buck”) av statlig och kommunal verksamhet var programbudgetering (PBU), resultatanalys (RA) och senare New Public Management. NPM är ett paraply av uppslag och ideer om verksamhetsplaner, budgetarbete och organisationsprocesser. Ideer och uppslag till offentlig organisation och styrning som okritiskt hämtats från näringsliv och företagande och anammades och applicerades utan vilja till insikt i skillnaderna. Den offentliga verksamheten är i betydande delar av annan art, t.ex. myndighetsutövning. Syftet att öka effektiviteten i användandet av skattebetalarnas pengar var vällovligt men NPM:s uppslag och utkast förde fel.

De ovan nämnda effektiviseringsmetoderna ersattes från 1991 av New Public Management (NPM) ett metodmässigt smörgåsbord som samlats ihop av en Christopher Hood. Därmed togs också steget ”from good to bad”. I stället för effektiviseringar har vi fått felfokuseringar, suboptimeringar, brist på meriter/meritokrati och kompetens och parallellt en feminisering av ledningar i statlig, regional och kommunal verksamhet. Exakt hur feminiseringen av offentlig verksamhet faktiskt sammanhänger med New Public Management återstår att forskningsmässigt undersöka. Det är med stor sannolikhet inte bara en fråga om parallella processer, det finns kausala samband att kartlägga, beskriva och analysera.

Några nyckelidéer i NPM:s ideologiska paraply är:

Allt skall göras mätbartoavsett om det är förnuftigt eller inte. Managementkonsulter, ledningar och politiker tror sig så kontrollera verksamhetens effektivitet och kvalitet utan att känna till eller ha insikter och kunskaper om kärnverksamheten. Genom att tvinga fram möjliga och omöjliga standardiseringar, indikatorer, kriterier och checklistor försöker byråkrater/administratörer med stöd av horder av konsulter styra verksamheten. Byråkrati och administration har som följd expanderat enormt de senaste 30 åren. I synnerhet kommunikatörer har blivit en formlig kräftsvulst i offentliga myndigheter och organisationer.

Den administrativa och organisatoriska inriktningen har handlat om expansionen av utvärdering, dokumentation och ett ökat mätande av prestation och effektivitet. Var finns prioriteringen av myndighetens/kommunens kärnverksamhet? Byråkratin har vuxit på bekostnad av verksamhetsansvariga exempelvis i polisväsendet, skolan, universiteten och sjukvården. Helheten och ansvar för styrning och effektivitet i helheten försvinner i suboptimeringens spår.

De ideologiska övertygelserna har medfört att offentlig verksamhet skall bedrivas i ”konkurrens” (oklart hur ifråga om myndighetsutövning) och verka på en ”marknad”) och ska anpassa sig efter ”kunder” oavsett om ett kundbegrepp eller kundsyn är relevant. De resultat vi ser idag i svensk skola förskräcker. Medborgarna, nyttjare och brukare är borta. Nu skall vi alla vara ”kunder” men myndighetens verksamhet betalas via skatteuttag. Vi medborgare har inga val vare sig att betala eller inte betala eller om vi önskar det som erbjuds eller inte. Inte mycket till ”kund”.

NPM har initierat en märklig för att inte säga illa anpassad företagssyn på offentlig verksamhet. Statliga myndigheter och kommuner skall göras företagslika med bl.a. interndebitering. Interndebitering är grunden och orsaken till suboptimeringar och att enheter delas upp i mindre resultat­enheter, splittringen spär sedan ytterligare på risken för suboptimeringar. Suboptimering i underförvaltningar innebär att fokus inte ligger på ansvar för helhet och kärnverksamhet utan på rapportering och mätning. Marknadslösningar är kärnan i de ideologiska föreställningar som dominerar NPM. Offentlig verksamhet skall konkurrensutsätts och i vissa delar överlåtas åt privata utförare dvs privatisering. Det faktum att man på allvar kan ifrågasätta om marknadsformer och marknadslösningar och företagsekonomiska styrmedel passar statliga myndigheter, regionala organisationer eller kommunala uppgifter och verksamheter har inte beaktats eller knappast ens behandlats.

NPM leder till att verksamheter styckas upp och skräddarsys för att andra tänkta/planerade utförare skall kunna konkurrera och jämföra priser (hur definierar man ”pris” i offentlig verksamhet). Konkurrensen och den press som följer på verksamheten kan hota rättssäkerheten genom att den för medborgarna viktiga förutsägbarheten minskar. Enskilda medborgares behov omformuleras med påföljd att de prioriteras lägre än andra medborgares behov och inte utförs, resurser sparas. Det har skett inom äldrevården.

NPM:s inflytande på statsförvaltning, regioner och kommuner har allt oftare kritiserats för att ha spårat ur och snarare lett till motsatsen av vad man hävdade. NPM har medfört en avprofessionalisering. Ansvar och professionens primat har försvunnit bakom s.k. resultatmål som inte speglar eller uttrycker professionens uppfattningar och bedömningar av vad som är kvalitet och korrekt etik. NPM har kritiserats för att lägga administrativa bördor på den professionella kärnverksamheten. Inom utbildningsväsendet, skola och universitet, har det kommit kritik mot att lärare tvingas ägna mycken tid och kraft åt kvalitetsutvärderingar, nationella prov och att ge skriftliga omdömen med påföljd att tid och kraft för kärnverksamheten, undervisning, handledning och kursutveckling inte räcker.

Inom universitetsvärlden kritiseras NPM för att ha lett till en toppstyrd linjeorganisation med försvagad meritokrati, akademisk kvalitet, frihet och svaga ämneskollegier och professorer. Inom sjukvården har NPM medfört substrukturer, detaljstyrning, överredovisning och fördyrning med kraftigt expanderande tjänstemannastaber. De medicinska kompetenskraven på ledarbefattningar har sänkts. Kvalitetsaspekter som inte är mätbara eller svårstyrda genom enkla standardkriterier utan kräver specialistkunskap och kontakt med kärnverksamhet och patienter har försummats.

Sammanfattning: New Public management är en marknadsideologi med en ideologis alla fel och fallgropar. Den har tvärt emot alla uttalanden medfört problem både för oss medborgare (”kunden” i NPM:s mumbo jumbo) och för de statliga myndigheterna, regionerna och den kommunala organisationen. Suboptimering och byråkratisering är två av de grava problem som uppstått både som ett resultat av mätningar, interndebiteringar, uppdelning och splittring av helheter och verksamheter och en svällande administration. Helheten och ansvaret för helheten har i motsvarande grad deflaterats. Lekandet, ja jag använder uttrycket medvetet, med marknader, marknadslösningar, företagsekonomiska resultat och styrmodeller med mera är illa anpassat för en stor del av offentliga myndigheters och organisationers kärnområden, uppgifter, mål och ytterst raison d’être. NPM förefaller närmast som ett sammelsurium av uppslag och idéer utan samlande rationalitet och kausal logik och i avsaknad av empirisk grund att stå på.

NPM är skadlig, riktigt skadlig. Ju tidigare offentlig verksamhet återgår till myndighetsformen i traditionell mening desto bättre för oss skattebetalare och medborgare. Det får räcka nu med illa genomtänkta ideologier och idiosynkrasier.

BILD: Stillbild från komedin Bartleby (2001) om livet på kontoret för ”Public Records”.

Lennart Waara disputerade 1980 i ekonomisk historia på en avhandling om statligt företagande i marknadsekonomier. Undervisat vid Uppsala universitet. Arbetat som revisionsdirektör på Riksrevisionsverket. Organisationskonsult med uppdrag åt bland andra banker, företag samt finansdepartementet, utrikesdepartementet och åt Sida i Ryssland. Företagsledare i olika företag bland annat som VD och rektor för Beckmans School of Design och näringslivsdirektör i Örebro kommun. Blogg kring politik, samhälle och kultur: lennartwaara.com