PATRIK ENGELLAU: Byråkrati

Som Max Weber påpekade var den moderna byråkrati som slog igenom under 1800-talets andra hälft ett stort steg framåt för mänskligheten. I de nya och allt större organisationer som växte fram i takt med produktivkrafternas väldiga expansion, kanske framför allt i det privata näringslivets administrativa avdelningar, behövdes smidiga och opersonliga metoder som fick organisationen att fungera i alla väder.

Weber framhöll att medarbetarna skulle ha egna, distinkta arbetsområden (så att de inte började krafsa i varandras uppgifter och orsaka bråk). Strikt hierarki skulle råda (så att en konflikt snabbt kunde lösas genom att en överordnad inkallades och fick besluta). Generella regler inrättades så alla tjänstemän avgjorde liknande frågor på samma sätt (den nationella lagen och de olika tillämpande domstolarna var kanske en förebild). Meritokratin gällde oinskränkt, åtminstone i teorin (för att man skulle slippa gunstlingssystem och ovidkommande hänsyn i ämbetsutövningen).

Sedermera har begreppet byråkrati fått en helt annorlunda klang. I stället för modernisering och effektivitet har byråkrati kommit att betyda långsamhet, oändliga blanketter, obegripliga och oflexibla regelverk och ibland snorkiga handläggare som inte sällan hårdrar och tolkar bestämmelserna efter sina egna privata preferenser (typ miljöaktivister på länsstyrelserna som lär vara legio).

Den här förändringen i byråkratins arbetssätt och funktion tillhör nog de senaste hundra årens viktigaste organisatoriska rörelser men jag är inte medveten om att vi har någon vital byråkratiforskning inom landets akademiska discipliner. Var är du, Max Weber, nu när vi behöver dig?

Jag reste i tjänsten till Indien och fick tillfälle att studera byråkratin när den muterat till vad Weber kallade en ”idealtyp”, ungefär en teoretiskt ren form med glasklar inre logik. Indien är – eller var, det här är mer än fyrtio år sedan – en demokrati utan en stark kapitalistiskt orienterad medelklass vilket betyder att politikerna tagit makten enligt ett recept som kan påminna om det svenska politikerväldets uppåtgående och maktövertagande.

Politiker här som där har två verktyg i sin låda: lagstiftningsmakten och statsbudgeten. En statsbudget begränsas av landets allmänna ekonomiska tillstånd. I Indien, ett fattigt land, hade politikerna därför inte så mycket budget att handha så de fick nöja sig med att skriva lagar vilket de gjorde i stor mängd som kompensation.

Jag lärde mig snart att allting i Indien var förbjudet men att man kunde få dispens genom att sticka till den ansvarige tjänstemannen en muta. Det kändes som ett ganska stabilt och välordnat system även om det gjorde att ett ekonomiskt överskott som egentligen – om man brydde sig om sådant som folkets allmänna välstånd – borde ha investerats i utökad produktion i stället hamnade hos politikerna eller fastnade i deras organisationskomplex av byråkrater.

I Sverige följer byråkratin ett annat funktionssätt som Weber gärna finge komma tillbaka för att analysera. Det handlar mest om den offentliga förvaltningen ty privata byråkratier som löper amok har en tendens att förtvina och förintas. Denna offentliga byråkrati har blivit ett eget ekologiskt system som växer på höjden och sedan fylls på underifrån med nya små myndigheter som får tillfälle att visa sin levnadskraft. (Politikerna verkar ofta chansa när de sätter ut en ny planta. Jämställdhetsmyndigheten i Angered genomlevde seismiska konvulsioner under lång tid. Dessa kan, i enlighet med myndighetens karaktär, har berott på könsmotsättningar. Kanske har problemen lösts på ett sätt som är kompatibelt med myndighetens uppgift ty enligt dess hemsida är nio av de tio högsta tjänsteinnehavarna numera kvinnor medan en är man (eller bär i varje fall ett manligt namn, i övrigt vet man inte).

Så länge jag har varit med har det inom den offentliga byråkratin funnits en underström av tankar på att den ständiga centraliseringen kanske är fel väg att gå. Det har talats om decentralisering, subsidiaritetsprincipen, om att ge lägre befattningshavare ett utökat mandat för att bättre utnyttja vederbörandes alltmer avancerade förmågor (eftersom han gått på universitet).

Det finns säkert inte någon myndighet som under de senaste femtio åren inte genomgått något sådant revolutionerande organisatoriskt utvecklingsprojekt. Jag har varit inblandad som konsult eller på annat sätt i åtskilliga. Det gemensamma är att de brutit samman sedan organisationernas centraliserande krafter tagit överhanden. Till exempel var jag med när försvaret skulle decentralisera sig. Det var en jättelik övning med mycket promemorior och kommittéer. Projektet hette Decentraliserad produktionsledning vilket snabbt fick en militär förkortning nämligen Deprol. Vi som var inblandade försökte övertyga alla att Deprol inte bara handlade om att rita nya befälslinjer utan att det var en ny anda som skulle genomsyra hela försvarsmakten.

Men det gick som det gick när starka, etablerade tendenser får spela ut sina förmågor. Snart hade Deprol reducerats till en pärm med etiketten Deprol på ryggen som några befattningshavare fortfarande hade stående på en undanskymd hylla i tjänsterummet.

Patrik Engellau