PATRIK ENGELLAU: Parkinson och jag

Marinhistorikern Northcote Parkinson (bilden; 1909 – 1993) blev världsberömd sedan han troligen år 1955 – uppgifterna varierar – presenterade sin första lag om byråkratin i en artikel i The Economist. Lagen var självklar och därför enkel att begripa, förenlig med de flesta människors spontana uppfattning om byråkratier och dessutom roligt beskriven. Lagen var ödesbestämd att bli en succé.

Den stadgar att allt (byråkratiskt) arbete automatiskt expanderar så att de för ändamålet avsatta resurserna precis går åt. Det har vi alla sett exempel på. Häromdagen träffade jag en forskare som sa att han redan gjort allt han utlovat i ett forskningsprojekt som han fått anslag för men att pengarna räckte ytterligare ett år så han skulle skjuta in ett kapitel till. Den anslagsbeviljande forskningsfonden skulle sig själv ovetandes få lite bonus.

Uppmuntrad av sina internationella ära och antagligen även av feta royalties av bokförsäljningen publicerade Parkinson sin andra lag år 1960. Förlåt att jag säger det men den känns mest som en blek uppföljare till en första bestseller, ett nog så vanligt fenomen i den litterära världen. Medan den första lagen sa att all avsatt tid går åt så säger den andra att alla allokerade pengar går åt vilket enligt min mening i praktiken är samma sak. Denna andra lag bygger på den första lärdom en nybakad offentlig tjänsteman drar: Lämna aldrig någon del av din budget outnyttjad vid budgetårets slut för då kommer de oanvända pengarna att frysa inne och ditt anslag för nästa år anpassas nedåt till vad du visat dig kunna göra av med. (Det verkar inte riktigt gälla forskningsprojekt.)

Enligt den allmänna principen om den fallande marginalnyttan – det andra wienerbrödet är inte så gott som det första och det tionde kan man kräkas av – presterade Parkinson ytterligare lagar av sjunkande kvalitet. Den tredje förklarade att ”expansion skapar komplexitet och komplexitet förruttnelse” vilket nog kan vara sant men inte lyckas fylla mig med någon känsla av plötslig och avslöjande insikt.

Även jag har formulerat ett antal socilogiska järnlagar som påminner om Parkinsons däri att de avser förhållanden inom byråkratier, det vill säga anslagsfinansierade organisation, men skiljer sig från Parkinsons lagar genom att de inte betraktar byråkraterna som mer eller mindre passiva verktyg i de anslagsbeviljande instansernas händer utan tvärtom som begåvade aktörer som medvetet manipulerar sin omvärld för att nå sina mål. (Det kan bero på att Parkinson beskriver en tidigare byråkratgeneration än jag och att byråkraterna sedan hans tid har blivit djärvare och självsäkrare, kort sagt skickligare på att flytta fram sina positioner och därmed skaffa sig mer makt.)

Min första lag är att byråkratierna är anslagsmaximerande. De tar inte bara de budgetar de får som hos Parkinson utan försöker aktivt påverka de anslagsbeviljande aktörerna (som för det mesta är politikerna). Typexemplet är Sidas informationsbyrå som får rejäla anslag för att övertyga svenska folket i allmänhet och politikerna i synnerhet om att världens lidande är så stort att biståndet borde allraminst fördubblas. Moderna byråkrater vill vara med och styra sitt öde.

Min andra lag är att anslagsmaximerandets metod är att peka på angelägna, otillfredsställda behov. Om brottsligheten går upp och folket och politikerna oroar sig för det har polisen hamnat i vinnarhålet för kåren kan få precis så mycket anslagsökningar, resursförstärkningar, teknisk utveckling och inskränkta mänskliga rättigheter som den vill. En byråkrati med lite kreativitet kan hitta på hur många otillfredsställda behov som helst. Skulle psykvården hotas av anslagsförsvagning kan den alltid starta neuropsykiatriska screeningundersökningar på alla förskolebarn för att fånga upp möjliga fall så tidigt som möjligt. För barnens egen skull förstås.

Ett annat sätt att formulera denna lag är att säga att den anslagsfinansierade organisationen alltid måste vårda sina köer ty köerna är själva beviset för att organisationen inte har resurser nog att göra allt det som efterfrågas av folket och att politikerna måste gottgöra detta med ökade anslag. Ett gott ledarskap är bland annat att administrera sin kö så att den är lagom stor. Blir den för liten bryr sig politikerna inte om den och blir den för stor kan vad som helst hända. Nyligen avslöjades att BUP i Dalarna hade angivit sig ha en kö på elva personer medan den rätta siffran påstås ha varit 800 stycken. Varför hade BUP tvärtemot mina järnlagar dolt sin kö? Jag vet inte säkert. Det verkar oförsiktigt. En hypotes är att en grupp regionpolitiker ville privatisera verksamheten för att öka effektiviteten vilket av BUP-personalen uppfattades som ett etter värre hot och fick dem att öka sin effektivitet genom att gömma kön.

Min tredje lag är att byråkratin kan skapa nya behov genom produktutveckling, det vill säga en förädling av dess tjänsteutbud som tillåter den att göra insatser som tidigare varit omöjliga. Könsbyte är ett modernt exempel. För tjugo, trettio år sedan var könsbyten en insats som över huvud taget inte figurerade i landstingens tjänstekatalog. Man kan lätt föreställa sig vilken formidabel expansion av landstingsregionala verksamheter nydaningen måste leda till i form av forskning, specialkliniker, specialistläkare, psykiatriker och så vidare. Nya psykiatriska diagnoser som tidigare inte fanns är andra exempel på framgångsrik produktutveckling.

Min fjärde lag är att byråkratin kan expandera genom att lägga under sig nya marknader. De senaste decenniernas allt stridare tillströmning av migranter har erbjudit fantasiska tillväxtmöjligheter för de berörda svenska myndigheterna. I stället för att som vilken vårdcentral som helst förklara sig onåbara genom ransonera den dagliga potten telefonsamtal har dessa myndigheter med oväntad flexibilitet och vilja till kundnytta kunnat etablera sig själva som några av de mest betydelsefulla aktörerna i Myndighetssverige.

Överkurs. Den store ekonomen Joseph Alois Schumpeter blev världsberömd för sin teori om den vinstmaximerande entreprenören som genom ”skapande förstörelse” omvandlade världen till det bättre. Närmare bestämt, förklarade Schumpeter, utvecklar entreprenören nya varor och tjänster, nya marknader och nya produktionsmetoder. Det stämmer ganska väl med vad den anslagsmaximerande byråkraten enligt redogörelsen ovan ägnar sig åt. Vår tids byråkrater är inte alls sådana personer som Kafka, Strindberg och Gogol skrev om utan tvärtom kreativa och ofta aktivistiska till förmån för något specialintresse, till exempel miljön, som de vurmar för.

Patrik Engellau