Brexit och en ”ständigt tätare union”

Nils Lundgren

Nils Lundgren

Storbritanniens premiärminister David Cameron hävdar att han har lyckats förhandla fram en uppgörelse med EU som kommer att i huvudsak återställa och för framtiden säkra landets suveränitet och samtidigt bevara dess tillgång till den fria marknad som EU erbjuder. Han kommer därför att kampanja för fortsatt brittiskt EU-medlemskap inför folkomröstningen den 23 juni i år.

Britter, som vill att Storbritannien skall lämna EU helt, hävdar naturligtvis däremot att avtalet med EU inte ändrar landets ställning särskilt mycket och att landet därför måste gå ur för att återvinna demokratin, det vill säga brittiska folkets kontroll över sitt land.

Den europeiska makteliten, alltså politiker, ledarskribenter och kampanjjournalister, har däremot anledning att tala om hur illa det kommer att gå om britterna röstar för utträde. Hela Storbritannien spricker, eftersom skottarna och nordirländarna kommer att bryta sig ur Storbritannien och stanna kvar i EU. Frihandeln och den fria rörligheten kommer att bli hårt och snålt begränsad för Storbritanniens del, vilket kommer att leda multinationella företag att flytta sin produktion från Storbritannien till andra EU-länder. London City kommer att förlora sin ställning som Europas finanscentrum till Frankfurt. Och så vidare och så vidare.

Sådana påståenden är naturligtvis politiska inlägg till stöd för Cameron i den brittiska folkomröstningskampanjen, men presenteras vanligen av MSM (inklusive svensk public service) inte som citat med angivna avsändare utan som en slags objektiva, allmänt accepterade, sanningar. Någon svensk debatt om Brexit blir det inte utan bara förutsägbara ställningstaganden. Svenska folket gäspar när de ser en pliktskyldig ledare i frågan i en svensk tidning och passar på att starta kaffemaskinen, när tv-nyheterna tar upp nackdelarna med brittiskt utträde ur EU.

Jag tänkte dock, mot bättre vetande naturligtvis, göra ett inlägg om en aspekt av EU:s författning (Lissabonfördraget) som aktualiseras av Camerons förhandlingsresultat. Enligt detta skall Storbritannien undantas från fördragets stadgande om en ”ever closer union”, en ständigt tätare union. I svensk EU-debatt ses detta stadgande som uttryck för något mycket fint. Tänka sig, ett integrationsprojekt som inte har något slut. När Bryssel nu snart kommer att besluta att en EU-medborgare får köpa högst 70 plastkassar per år, så är det dags för nästa steg. Hur mycket smör man får äta per år kanske? Och detta ses i Sverige som ett naturligt inslag i en federal union, ett tecken på att all föråldrad nationalism nu är helt övergiven, kastad på historiens skräphög.

Men tanken att en federal stat, en förbundsstat, skall ha inskrivet i sin författning att det inte finns någon gräns för hur mycket av den politiska makten som kan tas från medlemsstaterna och flyttas till den centrala nivån är naturligtvis helt grotesk. Alla federala stater har olika, mer eller mindre effektiva konstitutionella spärrar mot en sådan utveckling. I USA definierar grundlagen noggrant den federala nivåns befogenheter. I Schweiz fungerar folkomröstningsinstitutet som en spärr som effektivt har förhindrat en centralisering i varje fall under de här första 700 åren av edsförbundets historia. Och samtidigt har även det federala grannlandet Tysklands knappt 70-åriga författning självklart sådana konstitutionella spärrar.

Om någon skulle föreslå en ändring i den amerikanska eller tyska författningen med innebörden att makten alltid skall förskjutas från delstaterna till Washington respektive Berlin, skulle hon/han betraktas som totalt okunnig och närmast snurrig. Men i Lissabonfördraget står det så.

Visserligen står det också att subsidiaritet skall gälla, alltså att beslut som bäst fattas av medlemsländerna inte skall flyttas till Bryssel. Men subsidiaritetsprincipen körs över kontinuerligt. Utan hårda konstitutionella spärrar glider makten mot centrum.

Tendensen till maktcentralisering i federationer fick under mellankrigstiden beteckningen Popitz lag. Den tyske ekonomen Popitz noterade att det finns starka krafter inbyggda i federala strukturer som flyttar politisk makt och resurser från periferi till centrum i frånvaro av hårda konstitutionella spärrar. Skälen är både tekniska och maktpolitiska.

De tekniska är lätta att förstå. Om man accepterar en överföring från medlemsländerna till Bryssel av makten på ett begränsat område, uppstår ofta skäl för fortsatta sådana maktförskjutningar på andra, angränsande områden därför att det föreligger komplementaritet mellan olika åtgärder. Om man inför en gemensam valuta, blir det lätt kris och därmed skäl för att införa en bankunion, en transfereringsunion och en gemensam finanspolitik. Om man inför fri rörlighet över gränserna inom federationen, blir det lätt kris och därmed skäl att införa överstatlig bekämpning av brottslighet och terrorism, överstatlig kontroll av federationens yttre gränser med mera. Sådan komplementaritet tenderar att leda till en okontrollerad centraliseringsprocess, om det inte finns konstitutionella spärrar.

Den maktpolitiska förklaringen kan bygga på flera olika politiska företeelser. Det kan finnas en dominerande grupp, en maktelit, ett politiskt etablissemang, vars mål är att skapa en centraliserad och därmed politiskt mäktig federal stat för sina egna syften. En sådan maktelit kan då utnyttja komplementariteten för ändamålet. Den kan driva fram en centralisering på ett område under försäkran om att det är en begränsad åtgärd och bli trodd. Sedan kan man gå vidare mot ytterligare centralisering för att den kris som den första centraliseringen vållar, skall kunna lösas.

Makteliten kan ha bättre insikter i Popitz lag än vanliga väljare (och ledarskribenter) och därför få stöd för en begränsad överföring av makt till centrum. Det är därför det är ett så vanligt talesätt i EU-sammanhang att det är i kriser som EU går framåt. Innebörden i uttrycket ”EU går framåt” är då just att makten centraliseras. En utveckling som det inte skulle ha gått att få folkligt stöd för i medlemsländerna kan då presenteras som helt nödvändiga krisåtgärder som måste drivas igenom kvickt.

En annan maktpolitisk förklaring till Popitz lag, bygger på den så kallade ”principal-agent theory” eller, på svenska, beställare-utförareteorin. Väljarna är beställare som väljer representanter till det federala parlamentet, där dessa sedan skall utföra sitt uppdrag, alltså verka för det politiska program de valts för. Men väl etablerade i det centrala parlamentet finner de ofta att deras eget huvudintresse är att etablera ett gott förhållande till kolleger från andra länder och tillsammans med dem verka för beslut på Brysselnivå. Valprogrammet sjunker ofta i bakgrunden. De förtroendevalda (utförarna) gör inte det som väljarna (beställarna) givit dem i uppdrag att göra.

I likhet med många andra ledande politiker som gjort sitt i hemlandets politik placerades det svenska Miljöpartiets talesperson Peter Eriksson i EU-parlamentet i valet 2014. (Parlamentet brukade skämtsamt liknas vid en elefantkyrkogård under min tid som parlamentsledamot.) Miljöpartiet har varit mycket EU-skeptiskt i svensk politik, men Peter Eriksson hade ju varit ordförande i Sveriges riksdags konstitutionsutskott och var väl förtrogen med författningsfrågor. Han konstaterade därför i en intervju vid ankomsten till Brysselparlamentet att det är välkänt att alla politiker vill att besluten skall fattas där de själva befinner sig. Underförstått, han insåg att han nu skulle komma att se annorlunda på frågan om vad som skall bestämmas i Bryssel.

Förtroendevalda politiker antas i demokratiska länder vara tvungna att leva upp till sina vallöften för att få förnyat förtroende, det vill säga bli omvalda. Men fungerar det verkligen så med EU? Kanske röstar väljarna på parti av inrikespolitiska skäl och finner sig i att de politiker de valt till EU-parlamentet inte verkar för det de är valda för i EU-frågor.

Förtroendevalda politiker är sedan i sin tur beställare som anställer tjänstemän för att utföra det de beslutar om. Men tjänstemännens egenintresse är att den verksamhet de är anställda för expanderar och leder till fler tjänster, nya chefsposter och stigande status för dem. (Det sitter redan ca 50 000 tjänstemän i EU:s institutioner.) Deras analyser, rekommendationer och offentliga uttalanden kommer att präglas av detta egenintresse och därmed driva på centralisering av makten, om inte beställarna, det vill säga politikerna, håller efter dem. Men om politikerna i Bryssel har samma intresse av maktcentralisering och väljarna i medlemsländerna väljer politiker efter partiernas inrikespolitiska program, hur går det då? Ja, då styr inte beställarna utförarna i den långa kedjan och Popitz lag slår igenom med full kraft.

För att förhindra en sådan utveckling krävs därför tydliga konstitutionella spärrar, men EU-fördraget saknar alltså i huvudsak sådana. De få spärrar som finns är svaga. Ländernas vetorätt mot beslut på EU-nivå har varit en sådan spärr, men denna försvagas av den pågående övergången till majoritetsbeslut, en utveckling som allmänt hyllas av makteliten i EU och av MSM.

Resultatet blir att de krafter som leder till centralisering av den politiska makten i EU är mycket starka och inte motverkas av Lissabonfördragets bestämmelser. Lissabonfördraget framstår som en undermålig författning som en europeisk maktelit har skapat för att bädda för maktkoncentration, inte för att säkerställa demokratisk kontroll. Och vi bör notera att ett extremt vanligt argument i olika uppgörelser inom EU är att ändringar i fördraget är i stort sett omöjliga. När Cameron kritiserar och motsätter sig att Storbritannien skall ingå i en federal konstruktion utan konstitutionella spärrar, blir den självklara lösningen ett undantag för Storbritannien från principen om en ständigt tätare union. Popitz lag skall fortsätta att gälla för resten.

Argumentet mot att centralisera makten i EU är inte bara demokratiskt-politiskt utan också kulturellt-ekonomiskt. Den moderna forskningen i institutionell ekonomi förklarar Europas enastående kulturella, ekonomiska och militära utveckling sedan femtonhundratalet som ett resultat av den institutionella konkurrensen mellan alla de små politiska enheter som Västeuropa då bestod av. Den tidens stormakter, Kina, stormogulens Indien och det osmanska väldet, var alla militärt mäktiga, folkrika och politiskt centraliserade och kunde därmed stänga ute inflytande från resten av världen. Konkurrensen mellan alla de små politiska enheterna i västra Europa gav däremot det fragmenterade Europa dess flygande start vid den moderna tidens början. Enligt detta synsätt uppstod alltså den europeiska hegemonin inte trots utan tack vare världsdelens politiska fragmentering.

Forskningens syn på vikten av institutionell konkurrens mellan stater ger anledning att varna för följderna av ett EU baserat på en författning utan konstitutionella spärrar mot likriktning och centralt beslutsfattande. Det är stor risk att den institutionella konkurrens mellan nationalstater som är grunden till Europas historiska framgång under de senaste fem hundra åren därmed håller på att avskaffas.

Ett federalt och centraliserat EU går helt på tvärs mot den politiska ordning som har dominerat Europas utveckling under 2 500 år och skapat den framgångsrika kultur vi kallar europeisk. Från antikens Grekland via renässansens Norditalien till den nya tidens Västeuropa har politisk decentralisering och institutionell konkurrens främjat frihet, kreativitet och ekonomisk tillväxt. Sett i detta ljus framstår EU med dess nuvarande utveckling som ett hot mot Europas framtid.

Så låt mig avsluta detta blogginlägg med ett citat från den ledande företrädaren för forskningen på området institutionell ekonomi, Douglas North, ett citat där han sammanfattar sina slutsatser om varför Västeuropa kom att dominera världen ekonomiskt, politiskt och kulturellt från 1600-talet (min översättning):

Det var de dynamiska konsekvenserna av konkurrensen mellan fragmenterade politiska enheter som resulterade i en utpräglat kreativ miljö … Det var just frånvaron av en storskalig politisk och ekonomisk ordning som skapade den nödvändiga miljön för ekonomisk tillväxt och ytterst för mänsklig frihet. 

Den politiska debatten om EU tar ingen som helst hänsyn till forskningen om institutionell konkurrens, det vill säga den forskning som är central för frågan. Vi bör fråga oss varför.

Storbritannien är det enda landet i EU som har partier, medier och intellektuella som driver en intern debatt om Europas framtid. Om det landet lämnar EU, ser det ännu mörkare ut för Europas framtid.

Referens

North, D. (1988), Political Competetion, Innovation and Growth; a Historical Analysis, Berlin, Springer